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독일은 원래 근대화가 다른 서유럽 국가에 비교해 늦은 편이었다. 19세기 초에 나폴레옹 군대에 국토를 유린당한 독일 프로이센은 절대주의 시스템의 취약성을 통감했다. 이를 계기로 국정개혁에 착수하게 된다. 이에 1808년 도시령에 의해 지방자치의 제도를 도입했다. 그동안 군주와 관료에게 독점된 구휼, 교육, 보건, 건축 등의 권한을 시민에 의해 선출된 시의회와 시의회에 의해 선출된 참사회에 부여한 것이다.
그러나 이 제도는 완전한 시민의 자치를 보장하지 않았다. 제한선거에 의해 선출된 시의회는 시민에게 평등한 자치기구가 아니었다. 더구나 도시에만 제한된 자치가 주어졌고, 국가사무의 보조수단에 지나지 않았다.
한편, 1919년에 성립된 바이마르 공화국에서 보통·평등 선거권이 보장된다. 그런데도 자치단체(Gemeinde)에 대해서는 완전한 자치가 인정되지 않았다. 실질적으로나 이론적으로도 국가의 민주화와 통일성이 강력히 요구된 상태에서 자치단체는 국가에 속하는 일종의 하위 행정기구에 지나지 않았다.
제2차 세계대전 이후 서독의 기본법 아래에서 연방제가 제도화됐지만, 각 주에 속한 자치단체의 분권은 상당히 제한적이었다. 그러나 이러한 생각에 대해 1980년 이후 의문이 제기되어, 마침내 1990년대에 이르러서 학설과 판례에서 자치단체의 주민을 정치적 주체로서 인정하기 시작했다.
구체적으로 말하면, 자치단체의 주민을 정치 주체로서 인식하고 자치단체를 국가와 분리했다. 국가와 자치단체는 상하관계가 아니라 서로 보완관계가 됐다. 그 결과, 독일은 다음과 같은 자치제도의 개혁을 통해 더욱 현대적인 지방분권을 향해 전진하게 된다.
먼저, 직접민주제를 적극적으로 채용한 것이다. 전후 독일은 대중을 선동해 집권한 히틀러에 대한 반성으로 간접민주제가 절대적이었다. 하지만, 1990년대 이후로 지방자치에서 직접민주제 요소를 가미해서 정치 주체로서 주민의 참여를 유도했다. 이러한 직접민주제 요소 가운데 가장 주목할 부분은 “구속적 주민투표제”이다.
구체적으로는 주민이 스스로 작성한 의안을 비용 추계와 재원 확보 방안과 함께 다른 주민에게 제시한다. 일정한 수의 주민 서명을 받으면, 지방의회에서 자동 발의된다. 만약 그 의안이 지방의회를 통과하지 못할 경우에는 주민투표에 부칠 수가 있다. 주민투표에서 다수표를 얻을 경우, 지방의회 의결과 같은 효력을 가진다.
두 번째의 개혁은 지방의회 선거제도 개혁이었다. 지금까지는 정당이 제시한 구속명부식 비례대표제였지만, 비구속명부식 비례대표제로 변경했다. 이는 주민이 직접 후보자를 선택하는 기회를 준 것이다. 결과적으로 후보자가 정당 공천자보다 개인적으로 주민에게 신망이 두터운 사람이 당선하기 쉽게 했다.
즉, 주민은 의원정수와 같은 수의 투표권을 가지고 일정 후보자에게 중복투표가 가능하게 했다. 또는 다른 정당 명부의 후보자에게 나누어 투표도 가능했다. 지지하는 정당의 명부의 순서를 바꾸거나 공천에 대해 주민이 거부할 수 있는 것이다. 투표된 표가 정당명부마다 합산되어 그 총수에 따라 각 당의 당선자 수가 정해졌다. 그리고 득표가 많은 후보자 순으로 당선자를 확정했다.
이상의 독일 지방자치제의 개혁은 지방정치에서 개인이 지방정치에서 성장할 기회를 제공한다. 또한, 직접민주주의에 가장 친화적인 지방자치에서 이를 긍정적으로 활용하고 있다는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다.
조규상 박사(재정경영연구원장)
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