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그런데 복지 정책은 결코 지방자치단체의 협조 없이는 구체화할 수 없다. 따라서 정부는 지방재정조정제도라는 형태로 지방에 국가사업을 위임하고 재정을 지원하고 있다. 이런 정부주도의 수직적 재정조정제도가 결국 지방의 균형발전을 이끌 수 있겠냐는 것이 문제가 된다.
원래 독일에서 태어난 재정조정제도란 독일어로 “Finanzausgleich"이며, 영어로는 "Fiscal Equalization"이다. 재정 평등이란 뜻이다. 즉, 재정조정제도란 지방자치단체 간의 평등이다. 지방자치단체가 동등한 위치에서 수평적인 재정 능력의 격차를 완전 또는 부분적으로 해소해 기능하도록 의도한 제도이다. 따라서 재정조정제도는 공평성, 중립성, 간결성이 중요하다. 독일에서는 중앙 정부주도의 수직적 재정조정제도가 아니라 지방정부 간의 수평적 재정조정제도가 발달한 이유이다.
한편, 복지, 의료, 교육 등의 대인 행정서비스는 복지국가의 성숙과 함께 팽창하는 분야이다. 특히 이들 행정서비스는 전국 규모에서 일률적으로 적용할 수 있는 노령연금이나 실업급여와 다르게 지방적·개별적 대응이 필요한 분야이다. 더구나 이들은 헌법이 예정하는 생존권보장에 관련된 재정문제로서 전국 통일적으로 요구되는 국가의무 사항이다. 그러나 이를 시행하는 각 지방자치단체는 재정력에서 크게 격차가 있다. 이 지방재정의 수평적 불균형을 해결하기 위한 것이 지방재정조정제도이다. 그 때문에 지방재정조정제도는 국민의 생존권을 보장하는 복지국가에서는 필요한 제도임이 틀림없다.
그렇지만 한국의 지방재정조정제도는 안정적이라고 말할 수 없다. 산업화·근대화에 따라 인구는 수도권으로 편중되고 농촌 지역은 점점 인구 과소화가 급속도로 진행됐다. 따라서 대부분 지방자치단체는 재정적으로 곤란하게 되고 주민의 생존권마저 위협받는 상황이다. 이러한 불평등의 상황이 지방재정조정제도로써 해소할 수 있을까.
원래, 지방재정조정제도의 원리는 경제적으로 혜택을 받은 지역에서 징수한 조세를 빈곤한 지역에 재배분하는 것이다. 그런데 이미 지역의 경제 편차는 고착된 상태에서 부의 재분배 원칙에 대해 부유한 지역은 반발할 것이다.
그뿐만 아니다. 지방자치단체에 교부액수는 재정조달능력에 반비례하고, 반대로 재정수요에 비례하는 것이 원칙이다. 더욱이 상대적으로 재정조정제도의 혜택을 많이 받는 재정이 빈약한 지자체는 경제를 발전시켜 세수를 늘리려는 노력은 태만할 수도 있다. 즉, 부익부 빈익빈의 함정에 빠지는 격이 된다. 더욱 좋지 않은 점은 이러한 격차를 바로잡으려고 제도를 더욱 치밀하고 정밀하게 하면 할수록 재정조정제도의 산정방법은 납세자가 보기에 이해할 수 없을 정도로 복잡하게 된다는 자기모순에 빠지기 쉽다.
그러므로 지방재정조정제도의 공평성, 중립성, 간결성이 중요하다. 결과적으로 지방재정조정제도는 국가라는 공동체의 재정문제이다. 국가와 지방재정의 예산, 조세의 문제와 아주 밀접한 관련성이 있다.
그러므로 정부의 재정지원에서 공평성뿐만 아니라 재정정책의 중립성과 간결성도 함께 살펴야 할 것이다. 국가나 지방기관이 국민에게 강제적으로 조세를 징수한 국고의 지출(예산)은 투명하고 공정해야 한다. 따라서 이번 국회의 예산안 심의에서 경계해야 할 것은 특정 지방에 예산이 편중하는 것이다. 이는 국가라는 공동체의 단결을 해치는 결과를 낳는다.
결국, 지방의 균형발전을 위해서는 예산의 지방 분배를 공평, 중립, 간결하게 해야 한다. 그러나 국회의원은 자신의 지역구 예산을 확보하기 위해 혈안이 될 것이다. 이렇게 되면 지방의 균형발전은 어렵게 된다. 국회가 예산안 심의에서 주의해야 할 점이다.
조규상 박사(경제평론가)
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