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우리 앞에 놓인 지방분권도 마찬가지이다. 현재 봉착한 경제·사회의 정체와 성장 둔화, 갈등과 모순에 대한 해결책은 바로 지방분권이다. 그런데도 원론적인 주장만 이어갈 뿐이지 진정으로 지방분권을 이룩하려면 어떻게 해야 할지 막막하다. 지방은 재원이나 인력이나 모든 면에서 부족하다. 활력과 경쟁력에서 수도권과 비교할 수 없을 정도로 지방은 낙후해 있다.
이런 상태에서 지방이 독자적으로 주민 스스로 자치를 하는 지방분권은 한낱 꿈에 불과하다. 그렇지만, 꿈을 포기할 수는 없다. 지방분권이 우리에게 조금이라도 도움이 되고 우리 미래라면 그것을 향해 나아가야 한다. 반드시 지방분권이라는 꿈을 이루기 위해서는 바로 사고전환이 필요한 것이다.
우리가 당연하다고 여기는 현행 제도가 정답이 아닐 수도 있다. 예컨대 지방분권을 생각하면 현재 지방자치 제도의 근본적 문제점을 파악해야 한다. 그것이 바로 중앙정부→광역자치단체→기초자치단체라는 피라미드식 하청구조이다. 우리 머릿속에는 중앙정부가 시(특별시, 광역시)와 도의 상위기관이고, 시도는 시군구의 상위기관이라는 고정관념이 있다. 이러한 고정관념이 당연시되고 아무렇지 않게 생각되고 있다.
그러나 이런 생각은 왕조시대에 굳어진 유물이다. 현대 민주주의에서 중앙정부가 상위기관으로서 지방정부를 지배한다는 원칙은 없다. 중앙정부는 헌법에 의해 만들어진 국가의 행정부이고 지방정부도 헌법에 의한 지방 주민의 자치단체이다. 즉, 지방정부는 주민이 만든 단체인 것이다. 중앙정부가 지방정부를 하부기관으로 만든 것은 아니다. 하지만, 우리나라 지방자치법은 그렇지 않다. 지방자치법은 중앙정부와 지방정부의 피라미드 구조를 공식화하고 있다.
지방자치법을 보면 이렇다. 지방자치단체는 법인이다(지방자치법 제3조 제1항). 그리고 지방자치단체에는 광역자치단체(특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도)와 기초자치단체(시. 군, 구)가 있다(같은 법 제2조 제1항). 그런데, 지방자치법은 광역자치단체를 정부의 직할로 두고, 기초자치단체는 광역자치단체의 관할 구역으로 두고 있다(같은 법 제3조 제2항).
즉, 중앙정부→광역자치단체→기초자치단체의 서열을 공식화하고 있다. 대표적인 사례이지만 중앙정부의 복지와 교육정책을 지방자치단체는 하청을 맡아 사무를 봐야 한다. 그 대가로 교부금이나 보조금이 중앙정부로부터 주어진다. 속된 말로 떡고물이 떨어진다.
그렇지만 이런 하청구조 아래에서는 지방자치단체가 독자적인 정책을 선택할 기회는 아주 적다. 지방자치단체는 중앙정부의 꼭두각시에 불과한 상태에서 창의적인 자치는 불가능한 것이다. 이런 하청구조를 하루속히 개혁해야 진정한 지방분권이 이루어진다.
왜냐하면, 중앙정부는 국가가 아니다. 지방분권이란 민주주의 원리에서 볼 때 지방정부는 국가에 속한 것이지 정부에 속한 것은 아니다. 국가는 입법부, 행정부, 사법부이다. 그러므로 국가를 행정부인 중앙정부와 혼동해서는 안 된다. 지방정부는 헌법과 민주주의 원리에 따라 주민이 자치를 위한 기구이지 중앙정부를 위한 것이 아니다.
또한, 지방정부가 펼치는 자치사무는 원칙적으로 주민의 참가와 감시를 바탕으로 운용되는 것이다. 각각의 지역 실정을 잘 알지 못하는 중앙정부가 일률적 기준으로 명령해 내리는 기관위임사무(하청)는 아주 이상한 것이다.
현재 우리나라 지방은 수도권과 대도시를 제외하고 처참할 정도로 퇴보한 상태이다. 이 모든 병폐의 원인이 바로 하청구조의 고착화에서 발생한다고 해도 과언이 아니다. 따라서 중앙정부 아래에 지방정부라는 하청구조를 없애야 진정한 지방분권에 다가갈 수 있다.
조규상 박사(재정경영연구원장)
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