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해방 이후 1949년 지방자치법을 제정해 본격적으로 지방자치가 시행되기에 이르렀다. 이에 전쟁 중이던 1952년에 치안이 불안한 일부 지역을 제외하고 최초로 지방선거가 실시되었다. 그런데 최초 지방선거에서 지방자치단체장은 주민이 직접 선거를 하지 않았다. 서울특별시장과 각 도지사는 대통령이 임명하고 시읍면장은 해당 지방의회에서 선출했다.
그리고 1956년 지방자치법이 개정되어 시·읍·면장을 직선제로 뽑았다. 1958년에는 지방자치법이 다시 개정되어 시·읍·면장은 임명제가 되었다. 4·19 이후 제2공화국에서는 1960년 지방자치법이 개혁되어 시도지사, 시·읍·면장, 이장과 동장까지도 직선제가 되었다.
하지만, 5·16 직후 1961년 9월부터 지방자치 선거가 전면 중지되고 시·도지사는 내무부장관, 시군은 도지사가, 읍·면장은 군수가 임명하게 된다. 이러한 중앙집권적 지방단체장의 임명제는 노태후 정권까지 이어지다가 1991년 지방의회, 1995년 지방자치단체장 주민직선제를 도입해 오늘에 이르렀다.
이렇게 우리의 짧은 지방자치 역사는 중앙정치의 사정에 따라 요동치듯 변화무쌍했다. 특히 지방자치단체장에 대한 선출과 임명을 둘러싼 지방자치법은 전혀 주민의 의사와 무관하게 중앙정치가들에게 난도질당했다. 이러한 경험에서 미루어볼 때 현재 직선제로 선출되는 지방자치단체장은 자신을 뽑아준 주민에게 막중한 책임과 의무가 있다고 말할 수 있다. 그러나 직선제 도입 이후로 지금까지 지방자치단체장을 볼 때 훌륭하게 그 책무를 다한 사람도 있지만, 주민의 관점에서 많은 문제점과 의문점을 남긴 경우도 많다.
먼저, 지방자치단체장 자리가 중앙정치를 위한 하나의 도구로 이용되고 있다. 즉, 중앙정치가로서나 아니면 중앙행정부에서 고위직으로 활동하다가 지방자치단체장을 도전하는 사람이 많다. 이들의 경우는 두 형태가 있다. 보통 국회의원에 낙선하는 등 중앙에서 자신의 입지가 좁아지게 되었거나 아니면 국회의원이나 대통령 선거에 도전하기 위해 디딤돌로 삼기 위한 것이다. 이들은 항상 중앙정치를 동경하기 때문에 정치 상황이 변하면 언제나 지방자치단체장 자리를 헌신짝처럼 버린다.
다음은 지방자치단체장의 역할을 정확히 이해하지 못하고 있다. 지방자치단체장은 조선 시대와 같은 중앙집권 왕조 국가에서나 있었던 관백이나 도백으로서 주민 위에서 군림하려고 한다면 대단한 착각이다. 중앙에서 예산을 많이 받아와서 다리를 놓고 도로를 만들고 청사를 짓는 등의 행정가로서 역할은 이제 시대가 원하지 않는다. 그것은 바로 중앙정부가 위임하는 사무를 충실히 이행하는 국가에 예속된 역할이다.
지방자치단체장은 중앙정치나 중앙정부의 도구가 아니다. 적어도 하나의 지방정부를 이끄는 리더로서 주민과 함께 삶과 행복을 나눠야 한다. 지방정부는 중앙정부가 할 수 없는 주민의 생활을 근접해서 보살필 수 있다. 요즘 이슈가 되는 지진 등의 안전문제도 지방정부가 중심적 역할을 할 부분이 많다.
이제 우리나라도 지방자치가 실시된 지 20년이 넘었다. 사람이라면 성인이 된 것이다. 지방자치단체장은 중앙정치나 중앙정부에 너무 휘둘리지 말아야 한다. 주민의 손으로 직접 뽑은 지방자치단체장은 지방정부의 실질적 장으로서 주민의 주민에 의한 주민을 위한 성숙한 지방분권의 민주주의 시대를 열어야 한다. 따라서 내년 2018년 지방선거는 우리가 새로운 지방시대를 여는 데에 중요한 시점이 될 것이다.
조규상 박사(경제평론가)
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