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이는 지난 2014년 지방선거가 양당체제 아래서 치러졌고 그 구조가 현재까지 이어진다고 볼 수 있다. 말하자면, 더불어민주당과 자유한국당 양당체계로 내년 지방자치 선거를 대비해 합치려는 정치 역학의 움직임을 보인다.
이로써 지방자치가 이미 중앙 정치에 영향력을 미치고 있다는 사실도 명백해졌다. 각 당의 지방조직은 지방 선거에서 승리를 위해 살길을 모색하는 가운데 중앙 정계까지 파장을 주고 있다. 과거 지방자치가 한낱 중앙 통치의 도구에 불과했는데, 이제는 역으로 중앙까지 영향을 미치는 핵심으로 변하고 있음은 부정할 수 없게 됐다.
그런데 문제는 지방자치가 여전히 구태의연한 중앙집중형 체제 아래서 한 걸음도 벗어나지 못하고 있다는 것이다. 지난 11월 26일 대통령은 내년 지방선거와 동시에 개헌을 위한 국민투표 시행하고 연방제 수준의 지방분권을 이룩하겠다고 천명했다. 그런데, 지방선거 이전에 지방자치 제도를 지방분권 제도로 도약하기 위한 아무런 움직임은 없다.
지금 상태로는 현행 지방자치 제도 아래서 선거가 치러지고 개헌을 하면 지방분권을 시작하겠다는 모양새이다. 그렇게 되면 새로운 헌법이 규정하는 지방분권의 실현은 차차기 지방선거 이후까지 4년 이상을 기다려야 한다. 그동안 지방분권의 제도 정비를 위한 국론분열이나 정쟁이 없을 것이라고 단정할 수 없다. 그러므로 내년 지방선거 이전에 지방분권을 준비하기 위해 사전에 법 제도를 정비해야 할 것이다. 그렇다면 현행 지방자치 제도는 무엇이 문제인가.
첫째, 현행 지방자치단체는 정부의 하급 기관으로서 그 역할을 할 수밖에 없다. 각 지자단체는 대부분 정부가 명령하는 기관위임사무와 보조금을 가지고 자치를 이행한다. 그만큼 지자체는 업무와 재정에서 중앙정부의 의존도가 높다.
둘째, 지방 선거제도가 획일적이다. 예를 들면, 지자체의 단체장은 교육감까지 포함해서 전부 주민이 직접 뽑는다. 또한, 일부 비례대표 의원이 있지만, 그래도 소선거구제로 선출되는 국회의원과 지방의원의 수가 압도적이다. 우리나라 선거제도는 대통령에서 지방의원까지 거의 일률적으로 1등만 당선되는 강자 독식 논리에서 성립하고 있다. 소수자 의견이 무시되고 다수자 의견에 따르도록 강제되고 있다.
셋째, 지방자치 제도에서 지방의 특수성은 전혀 고려하고 있지 않다. 지방자치를 허용하고 있지만, 정부 주도와 획일적 제도 아래서 자치가 이뤄지고 있으므로 지방자치단체의 독자적 정치나 정책은 많은 제약이 있다. 가령 지방자치법, 지방재정법, 지방회계법 등의 중앙이 강제로 정하는 규제 한도에서 지방자치는 위축될 뿐이다.
따라서 이러한 문제를 고려하면 지방분권을 위한 다음과 같은 지방자치 제도의 개혁이 필요하다. ① 지방의 자율을 대폭 허용하는 법 제도의 정비이다. 예컨대, 지방자치단체 독자 헌법과 지방법 제정의 허용이다. ② 지방 재정의 확대이다. 국세와 지방세 비율을 6대 4정도까지 올려야 한다. ③ 정부의 위임사무를 폐지 또는 대폭 축소하고 중앙과 지방이 맡을 사무 구조를 변경한다. ④ 지방선거제도의 변경이다. 광역의원이나 기초의원 선거는 비례대표제나 다수대표제를 전면 도입해 많은 지방 인재들이 지방자치에 참여할 기회를 줘야 한다.
이제 우리가 성장할 기회는 중앙보다 지방에 많이 있다. 지방은 더욱 다양성을 가지고 진정한 자치가 가능하도록 제도적 보장이 필요하다. 지방이 우리의 미래인 것이다.
조규상 박사(경제평론가)
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